FB. Nghiên Cứu Lịch Sử: KÊU GỌI KHAI PHÁ, RỒI LẠI GIẢI TỎA

Link: https://www.facebook.com/share/p/1ET7pJibi6/

KÊU GỌI KHAI PHÁ, RỒI LẠI GIẢI TỎA

Cơ hội vàng bị bỏ lỡ

Hiện tượng nhà nước khuyến khích di dân đến các vùng đất thưa, rồi vài thập kỷ sau thu hồi đất và giải tỏa khu dân cư của chính những người đó để tái quy hoạch, là một mô hình lặp lại trong lịch sử phát triển của nhiều quốc gia đang chuyển dịch kinh tế - và ở Việt Nam, nó để lại hậu quả đặc biệt nặng nề vì được thực hiện trên nền một hệ thống pháp lý đất đai vốn đã chứa nhiều mâu thuẫn tích lũy.

Ở Việt Nam, giai đoạn sau năm 1975 và trong suốt thập niên 1980, quỹ đất còn rất rộng. Chính sách vùng kinh tế mới, triển khai từ những năm đầu sau giải phóng, vận động và đưa hàng trăm nghìn hộ dân từ các đô thị miền Nam, từ đồng bằng sông Hồng, lên Tây Nguyên và các vùng đất mới để khai phá. Song song với đó, người lính phục viên sau chiến tranh - bao gồm cả sau 1975 lẫn sau chiến tranh biên giới Tây Nam - được phân đất làm nhà mà không cần mua, cán bộ công nhân viên nhận cấp phát đất như một phúc lợi hành chính.

Cơ chế pháp lý thời kỳ đó phản ánh đúng tư duy phân phối này. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai đã được ghi nhận từ Hiến pháp 1980; Luật Đất đai 1987 - luật đất đai đầu tiên của Việt Nam sau thống nhất - thể chế hóa nguyên tắc đó trong lĩnh vực quản lý đất đai, xác lập nhà nước là đại diện chủ sở hữu và cơ chế giao đất chủ yếu không thu tiền. Luật này đồng thời nghiêm cấm mua bán quyền sử dụng đất như sở hữu tư nhân, tức là đất không có giá trị thị trường, chỉ có giá trị sử dụng. Trong bối cảnh đó, giấy tờ thường chỉ là văn bản viết tay hoặc quyết định cấp từ các cấp chính quyền địa phương không phải lúc nào cũng đúng thẩm quyền theo quy định. Quy định quản lý lỏng lẻo theo chủ ý, vì mục tiêu ưu tiên là để người dân an cư nhanh nhất có thể.

Tuy nhiên, sự lỏng lẻo này không phải vô hại. Nó tích lũy hệ quả trong nhiều thập kỷ.

Giai đoạn đất còn rộng, mật độ dân số thấp, chính là thời điểm lý tưởng để đặt ra quy hoạch dài hạn. Nhưng cơ hội đó đã không được tận dụng vì ba nguyên nhân chính.

Thứ nhất, tư duy quản lý thời chiến và bao cấp không có khái niệm thị trường bất động sản. Đất chỉ là nơi để chui ra chui vào, không ai tính đến việc sau ba mươi hay bốn mươi năm những lô đất đó sẽ nằm giữa lòng một thành phố đông đúc. Mục tiêu ngắn hạn là giải quyết an sinh xã hội cho hàng triệu người vừa trải qua chiến tranh, nhưng nó được thực hiện mà không đặt trong bất kỳ khung quy hoạch dài hạn nào.

Thứ hai, hạ tầng giao thông thời kỳ đó là xe đạp và đi bộ. Lối đi chung rộng một mét rưỡi đến hai mét là đủ cho cả một xóm. Không ai lường trước được rằng ba mươi năm sau, mật độ xe máy và ô tô sẽ bùng nổ đến mức những con ngõ đó trở thành điểm nghẽn kinh niên của cả thành phố.

Thứ ba, sau nhiều thập kỷ chiến tranh, các đô thị thiếu kiến trúc sư và chuyên gia quy hoạch, đồng thời nhà nước cũng không có ngân sách để xây dựng các khu đô thị đồng bộ từ đầu.

Ba nguyên nhân này cộng lại tạo ra một khoảng trống quản lý kéo dài từ những năm 1980 qua thập niên 1990 - giai đoạn đô thị hóa diễn ra mạnh nhất mà không có khung pháp lý và quy hoạch đủ mạnh để kiểm soát. Đến năm 1993, Luật Đất đai mới lần đầu tiên công nhận quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất, mở ra thị trường bất động sản. Nhưng sự chuyển đổi pháp lý đó xảy ra sau khi hàng triệu thửa đất đã được phân phối, tích lũy và chuyển nhượng bằng giấy tay qua nhiều năm trước đó - tạo ra một vùng xám pháp lý khổng lồ mà đến nay vẫn chưa được giải quyết dứt điểm.

Quá trình tự phát biến đất rộng thành ngõ hẹp

Hiện trạng những con đường bé như cái hẻm ở nhiều đô thị Việt Nam không phải xuất hiện đột ngột mà là kết quả của một quá trình tích lũy hàng thập kỷ.

Một mảnh đất được cấp ban đầu có thể rộng hàng trăm mét vuông. Qua thời gian, cha mẹ sinh con, chia đất cho con. Các con lại chia cho cháu. Mỗi lần chia đất, lối đi chung bị thu hẹp thêm một ít để nhường diện tích cho không gian ở. Song song với đó, dân số tăng nhanh và dòng người di cư từ nông thôn ra thành thị lấp dần các khoảng trống, ao hồ, đất vườn - thường qua mua bán giấy tay không qua đăng ký. Nhà cửa mọc lên trước, đường đi hình thành sau theo kiểu tiện đâu đi đó. Chính quyền địa phương trong suốt giai đoạn đó buông lỏng quản lý xây dựng, để tình trạng tự phát tích tụ thành cấu trúc đô thị chắp vá mà không có ai chịu trách nhiệm rõ ràng.

Khi nền kinh tế chuyển sang công nghiệp, dịch vụ và du lịch cao cấp, các khu dân cư tự phát đó không còn phù hợp với yêu cầu hạ tầng mới. Nhu cầu mở đường, xây cảng, làm khu công nghiệp, tái quy hoạch đô thị - tất cả đòi hỏi mặt bằng lớn. Và đó là lúc giải tỏa trở thành nghị trình.

Lý lẽ của người bị giải tỏa

Từ phía người dân, cuộc giải tỏa đặt ra ba vấn đề tích lũy, sâu sắc và cụ thể.

Trước hết là sự đóng góp không được ghi nhận. Những người đầu tiên đến vùng đất khó khăn đã dùng sức lao động và vốn liếng ít ỏi của mình biến chỗ hoang hóa thành nơi có người ở, có kinh tế, có dịch vụ. Sự phát triển của khu vực đó sau này - chính cái giá trị làm nó trở thành đất vàng để thu hồi - một phần được tạo ra từ chính sức lao động và sự định cư của họ.

Tiếp đó là tình trạng pháp lý bất lợi do hệ thống tạo ra. Rất nhiều hộ dân có đất được cấp từ thời kỳ trước nhưng chỉ có giấy viết tay, quyết định cấp không đúng thẩm quyền, hoặc chưa bao giờ được cấp sổ đỏ - không phải vì họ không muốn, mà vì chính sách cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp lệ chỉ bắt đầu được triển khai đồng bộ sau Luật Đất đai 1993, và thực thi không đồng đều giữa các địa phương trong nhiều năm tiếp theo. Luật Đất đai 2013 và 2024 có cơ chế công nhận quyền sử dụng đất đối với đất sử dụng ổn định từ trước dù giấy tờ không đầy đủ, nhưng cơ chế này áp dụng không đồng nhất và không giải quyết được tất cả các trường hợp trong thực tế. Khi giải tỏa, chính quyền căn cứ vào tình trạng pháp lý hiện tại của giấy tờ để tính mức đền bù - mà tình trạng đó vốn không phải do người dân tạo ra, mà do chính sự lỏng lẻo của hệ thống quản lý trong quá khứ. Kết quả là mức đền bù không đủ để mua lại chỗ ở tương đương, đẩy nhiều gia đình vào nguy cơ tái nghèo ngay sau khi bàn giao mặt bằng.

Sau cùng là mất sinh kế. Không phải chỉ mất nhà ở - với nhiều hộ dân, mảnh đất đó còn là mặt bằng kinh doanh, là đất canh tác, là toàn bộ nền tảng kinh tế của gia đình qua nhiều thế hệ. Giải tỏa với đền bù thấp không chỉ đảo lộn cuộc sống một người mà đảo lộn cả một thế hệ.

Việc người dân từ chối nhận đền bù thấp và đòi thỏa thuận lại không phải là hành vi bất hợp lý. Đó là phản ứng kinh tế hoàn toàn có logic: họ hiểu rằng chấp nhận mức giá đó nghĩa là tự ký vào bản án thụt lùi tài sản, không thể phục hồi.

Câu hỏi then chốt không phải là có nên tái quy hoạch hay không, mà là ai sẽ chịu chi phí của việc sửa sai đó. Các báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng Thanh tra Chính phủ trong giai đoạn 2003–2012 liên tục ghi nhận khiếu nại về đất đai chiếm tỷ lệ áp đảo trong tổng số đơn thư khiếu nại toàn quốc - phần lớn tập trung vào tranh chấp về thu hồi đất và mức đền bù. Đáng chú ý hơn, theo tổng hợp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội từ cùng giai đoạn, gần một nửa số vụ khiếu nại đất đai được xem xét lại có căn cứ hoàn toàn hoặc một phần - tức là người đi kiện không phải đòi vô lý, mà thường là đúng về thực chất.

Con số đó không phải là chỉ số về sự tham lam của người dân. Đó là chỉ số về chất lượng quản lý và tính hợp lý của cơ chế đền bù. Khi giá đền bù được xác định theo bảng giá nhà nước - vốn thường thấp hơn giá thị trường trong nhiều trường hợp - chi phí thực của sự phát triển chung bị chuyển sang phía người dân bị thu hồi đất. Họ mất tài sản để người khác được hưởng lợi, trong khi không được chia sẻ bất cứ thứ gì từ sự tăng giá trị của khu vực đó sau khi tái phát triển. Người khai phá vùng đất từ thời khó khăn lại là người chịu thiệt nhất khi vùng đất đó trở nên có giá trị - đó là một nghịch lý không thể giải thích bằng bất kỳ logic phát triển nào.

Cơ chế gắn nhãn và phân rã xã hội

Mâu thuẫn trở nên gay gắt hơn khi nó được phủ thêm một lớp diễn ngôn đổ lỗi. Khi chính quyền hoặc truyền thông dùng những cách diễn đạt kiểu "kẹt xe là vì người dân không chịu bàn giao mặt bằng", họ đang áp đặt tư duy của hiện tại để phán xét hành vi của những năm 1980. Đó là một sự bất công về mặt logic: người dân hành xử hoàn toàn trong giới hạn mà luật pháp và quản lý thời đó cho phép - thực ra là khuyến khích. Việc họ định cư ở những vị trí đó không phải là vi phạm; đó là sự tuân thủ chính sách lúc bấy giờ.

Cơ quan quản lý có trách nhiệm quy hoạch dài hạn nhưng đã không làm. Đó là lỗi hệ thống. Người dân không có trách nhiệm phải dự đoán rằng ba mươi năm sau nhà nước sẽ cần mặt bằng đó và sẽ trả cho họ một mức đền bù không đủ sống. Vì vậy, việc gắn nhãn sự phản kháng của họ là "thiếu ý thức công dân" hay "gàn dở" là một thao tác chuyển dịch trách nhiệm - từ tầm nhìn quy hoạch kém của bộ máy quản lý sang thái độ không hợp tác của nạn nhân.

Khi người dân bị giải tỏa lên tiếng, một chuỗi phản ứng xã hội đặc trưng thường xuất hiện.

Nhóm đầu tiên là những người có vai trò định hướng dư luận, dùng các nhãn như "dân gian", "tham lam", "đòi hỏi quá đáng" để chuyển hướng tranh luận. Thay vì câu hỏi trung tâm - mức đền bù này có sát giá thị trường không, có đúng pháp luật không - cuộc tranh luận bị kéo sang địa hạt đạo đức cá nhân: người dân đó có ích kỷ không, có đặt lợi ích cá nhân lên trên quốc gia không. Sự chuyển dịch này có lợi cho phía muốn tránh kiểm điểm về trách nhiệm quản lý, vì tranh luận đạo đức không đòi hỏi kiểm chứng số liệu.

Khi một nhóm đã bị dán nhãn là "phản động" hay "gây rối", người xung quanh dù đồng cảm cũng sẽ ngại lên tiếng, vì sợ bị quy chụp theo. Điều này cô lập nhóm yếu thế và làm giảm áp lực lên cơ quan có trách nhiệm.

Nhóm thứ hai là những người dân không bị ảnh hưởng trực tiếp. Nhiều người trong số này hùa theo chỉ trích nhóm bị giải tỏa vì các lý do mang tính cơ học tâm lý hơn là lý trí. Trước hết, họ không có đủ thông tin để hiểu bản chất của vấn đề: từ bên ngoài, cái họ thấy chỉ là "người dân đòi nhiều tiền hơn mức nhà nước trả", chứ không phải câu chuyện phức tạp hơn bên dưới - giấy tờ không hợp lệ do chính hệ thống tạo ra từ bốn mươi năm trước, khoảng cách lớn giữa giá đền bù theo bảng nhà nước và giá thị trường thực tế, cùng với việc người bị giải tỏa sẽ không còn đủ tiền mua lại chỗ ở tương đương sau khi nhận tiền đền bù. Từ sự thiếu hụt thông tin đó, sự phán xét "tham lam" trở nên tự nhiên và dễ chấp nhận. Ngoài ra, một bộ phận ủng hộ dự án đơn giản vì họ được hưởng lợi gián tiếp - con đường rộng hơn, khu đô thị sạch đẹp hơn - và xem người chậm bàn giao mặt bằng là vật cản của những lợi ích mà họ đáng ra đã được hưởng. Bộ phận khác đứng về phía chính quyền vì đó là vị trí an toàn về mặt xã hội, mang lại sự thỏa mãn tâm lý của việc tự gán cho mình danh hiệu công dân gương mẫu biết hy sinh vì đại cuộc.

Sự phân hóa này có một hệ quả cấu trúc quan trọng: khi xã hội tự xâu xé nhau giữa các nhóm dân, sự chú ý dành cho trách nhiệm của cơ quan quản lý - về quy hoạch kém, buông lỏng quản lý, áp giá đền bù bất hợp lý - bị giảm xuống đáng kể. Xung đột dân-dân che khuất xung đột dân-hệ thống.

Cơ chế này tự tái tạo theo vòng. Những người hôm nay đứng ngoài cuộc và chỉ trích, có thể vài năm sau sẽ lọt vào diện giải tỏa của một dự án quy hoạch tiếp theo - và lúc đó họ sẽ trở thành đúng những người mà họ từng chỉ trích.

Khoảng cách giữa luật pháp và thực tế

Xung đột đất đai trong hoàn cảnh này không chỉ là bất đồng về giá cả. Nó phản ánh một sự không nhất quán mang tính cấu trúc. Chính sách của thời kỳ trước tạo ra hiện trạng thực tế: người dân ở đó, làm ăn ở đó, đặt cuộc sống ở đó là hoàn toàn hợp lệ theo bối cảnh lúc bấy giờ. Nhưng luật đất đai của thời kỳ sau không thừa nhận đầy đủ quyền lợi tích lũy theo lịch sử đó khi tiến hành thu hồi.

Cơ chế thu hồi đất bằng mệnh lệnh hành chính mạnh hơn nhiều so với cơ chế thỏa thuận dân sự. Khi giá đền bù được xác định theo bảng giá nhà nước và không có cơ chế định giá độc lập để người dân tranh luận, thì kết quả không phải là một thỏa thuận mà là một quyết định hành chính đơn phương. Người dân buộc phải chấp nhận hoặc tiến vào một quy trình khiếu kiện dài vô tận mà ít ai có đủ nguồn lực để theo đuổi - dù kết quả của những vụ khiếu nại hiếm hoi được xem xét lại cho thấy người dân có lý không phải là ngoại lệ.

Đây là lý do vì sao trong nhiều cuộc giải tỏa, sự phản kháng của người dân không biến mất dù bị gắn nhãn tiêu cực, bị cô lập xã hội hay bị áp lực hành chính. Khi không có cơ chế định giá độc lập và không có kênh đối thoại pháp lý thực chất, sự hiện diện vật lý tại chỗ trở thành phương tiện duy nhất còn lại để người dân đàm phán về tài sản của mình.

Thủ Thiêm: khi lỗi hệ thống được ghi thành hồ sơ

Trường hợp Khu đô thị mới Thủ Thiêm tại TP.HCM là ví dụ được ghi chép đầy đủ nhất về vòng lặp này, và đáng chú ý vì sai phạm được chính cơ quan nhà nước xác nhận.

Dự án được Thủ tướng Võ Văn Kiệt phê duyệt quy hoạch theo Quyết định 367 ngày 4 tháng 6 năm 1996, với quy mô 930 ha bên bờ Đông sông Sài Gòn, đối diện quận 1. Dự án kỳ vọng trở thành trung tâm tài chính và thương mại cao cấp, được mệnh danh là khu đô thị đẹp nhất Đông Nam Á. Trong vòng hơn mười năm sau đó, gần như toàn bộ bán đảo Thủ Thiêm bị giải tỏa, với khoảng 15.000 hộ dân - hơn 60.000 nhân khẩu - phải di dời.

Vấn đề bắt đầu lộ ra khi hàng trăm hộ dân khiếu nại kéo dài nhiều năm, cho rằng đất của họ nằm ngoài ranh quy hoạch theo Quyết định 367 nhưng vẫn bị thu hồi. Họ yêu cầu chính quyền cung cấp bản đồ quy hoạch tỷ lệ 1/5.000 kèm theo quyết định đó để đối chiếu. Câu trả lời mà họ nhận được vào tháng 5 năm 2018 khiến dư luận chấn động: Sở Quy hoạch Kiến trúc TP.HCM tuyên bố bản đồ gốc đã thất lạc.

Tháng 9 năm 2018, sau gần bốn tháng vào cuộc theo chỉ đạo của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, Thanh tra Chính phủ công bố kết luận: TP.HCM, Bộ Xây dựng và Văn phòng Chính phủ có nhiều sai phạm trong quá trình quy hoạch và triển khai dự án. Cụ thể, UBND TP.HCM đã tự ý điều chỉnh diện tích và ranh giới quy hoạch không đúng thẩm quyền, dẫn đến 4,3 ha đất thuộc khu phố 1 phường Bình An bị giải tỏa dù nằm ngoài ranh quy hoạch được Thủ tướng phê duyệt. Ngoài ra, 160 ha đất được quy hoạch làm khu tái định cư cho dân bị giải tỏa đã được giao cho 51 doanh nghiệp làm dự án kinh doanh. Quá trình bồi thường không lập phương án đúng quy định, không có kế hoạch xây dựng nhà tái định cư trước khi giải phóng mặt bằng - để dân mất đất trước khi có chỗ ở mới.

Trường hợp Thủ Thiêm minh họa chính xác điều mà nhiều cuộc giải tỏa khác chỉ là ẩn dụ: sai phạm không phải ở phía người dân phản kháng, mà ở phía bộ máy quy hoạch và thực thi. Người dân khiếu kiện hai mươi năm không phải vì họ tham lam hay thiếu ý thức - họ đúng về mặt thực tế, và về sau điều đó được xác nhận bằng kết luận thanh tra chính thức.

Văn Giang: khi giá trị đất do dân tạo ra lại không thuộc về dân

Vụ cưỡng chế đất tại Văn Giang, Hưng Yên năm 2012 phản ánh một chiều kích khác của cùng vấn đề: sự chênh lệch giữa giá đền bù và giá trị thực của đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng.

Năm 2004, trong khoảng thời gian từ ngày 28 đến 30 tháng 6, các quyết định thu hồi khoảng 500 ha đất thuộc ba xã của huyện Văn Giang được ký để giao cho chủ đầu tư xây dựng khu đô thị thương mại du lịch Ecopark. Thời điểm này đáng chú ý vì chỉ một ngày sau, Luật Đất đai 2003 chính thức có hiệu lực vào ngày 1 tháng 7, với các quy định chặt chẽ hơn về thu hồi đất cho mục đích kinh doanh. Nhiều nông dân cho biết họ chỉ biết đất của mình đã bị thu hồi khi được gọi lên nhận tiền đền bù.

Người dân không đồng ý với mức giá đền bù, cho rằng nó thấp hơn đáng kể so với các dự án tương tự ở các khu đất sát ranh giới nhưng thuộc địa giới hành chính Hà Nội. Họ khiếu kiện nhiều năm. Đến tháng 4 năm 2012, UBND huyện Văn Giang tiến hành cưỡng chế 5,8 ha đất còn lại của 166 hộ không đồng ý nhận đền bù. Trong khi đó, khu đô thị Ecopark - được xây dựng trên chính mảnh đất nông nghiệp đó - sau này trở thành một trong những dự án bất động sản cao cấp lớn nhất khu vực ngoại ô Hà Nội, với giá bán căn hộ và nhà liền kề cao gấp nhiều lần mức đền bù mà người nông dân nhận được.

Chính quyền địa phương mô tả những người dân không chịu nhận tiền đền bù là đối tượng cầm đầu, chống đối, lợi dụng quần chúng để trục lợi - trong khi chính những người dân đó cho rằng họ chỉ đang đòi hỏi lợi ích chính đáng khi mất đất. Sự đối lập trong cách đặt tên cho cùng một hành động đó phản ánh đúng cơ chế gắn nhãn mà phần sau bài này sẽ phân tích.